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文 | 《财经》记者 孙颖妮

编辑 | 王延春

“严酷阻止城里人下乡行使农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”,“也不能以种种名义强制农民退出宅基地和强迫农民‘上楼’”,克日,农业农村部相关认真人揭晓的一段有关农村宅基地制度改造的讲话冲上了网络热搜,引起网民普遍议论。土地,乃国之命脉,民之基本,因而,涉及到土地问题的话题总会引起较高的关注度,也十分敏感和庞大。记者领会到,土地改造也是今年天下“两会”的热门,多个代表委员带来了诸多有关土地制度改造的议案、提案。

土地制度是中国政治经济制度的基础性放置。在已往几十年中,怪异的土地制度放置与变化曾作为中国经济高速增进和结构变化的发念头。然则,中国在行使土地缔造“中国事业”的同时,也形成怪异的“以地营生长模式”,造成国民经济运行、财富增进与分配对土地的太过依赖。

一个时期以来,中国经济增速与土地供应同向而行。2001年-2019年间,天下现实GDP年均增进8.9%,天下国有建设用地供应量从2001年的16.37万公顷增进至2019年的62.4万公顷,年均增进8.9%,GDP增速与土地供应高度相关。

在已往十几年中,随着房地产的火爆,卖地收入已经成为大多数都会最主要的财政收入泉源,甚至比税收占的比重更高。数据显示,2019年,中国最主要的50个都会卖地收入高达4.16万亿元,是税收收入的120%,一共有12个都会的土地财政依赖度跨越了100%,有些都会患上了严重的“土地依赖症”。

中国人民大学经济学院院长、“十四五”设计专家委员会委员刘守英告诉《财经》记者,在已往数十年中,这些急剧膨胀的“土地财政”辅助 *** 以亘古未有的速率积累起原始资源。同时,这些卖地收入支持了中国几百个都会的基础设施建设,有力地推动了中国经济生长和都会化、工业化历程。然则随着都会化速率下降以及“以地营生长”模式潜在的诸多问题不停累积,土地作为经济增进发念头的功效将不再继续,新一轮的土地治理制度应契合中国经济生长阶段的转化。

与此同时,耐久以来,中国城乡土地执行双轨制治理,导致城乡土地二元结构并立,土地的使用和分配主要以都会生长为主,忽略墟落的用地权力,墟落生长受限,导致城乡生长不平衡。“未来,中国经济结构形态将从高速都会化转向城乡配合生长,土地制度的放置必须思量到墟落生长的时机,给墟落用地的权力。”刘守英说。

刘守英示意,面临着经济生长阶段的转变以及现在土地制度存在的问题,“十四五”时期,深化土地制度改造已经势在必行。

“十四五”设计纲要指出,未来五年,产权制度改造和要素市场化设置改造要取得重大希望。但记者采访的刘守英等诸多专家都示意,在要素市场化改造的诸多要害领域中,土地要素的市场化改造被以为是最为主要的,同时也最为难题,这也是为什么土地制度改造希望一直十分缓慢。

土地改造推进为何云云艰难?“十四五”时期,土地制度到底若何改?针对土地改造的系列问题,《财经》记者专访了中国人民大学经济学院院长、“十四五”设计专家委员会委员刘守英,他是土地与“三农”问题的资深专家,也曾担任国务院生长研究中央农村经济研究部副部长,曾介入地方土地制度改造设计和试验。

都会化“减速”,“以地营生长模式”走向衰减

《财经》:您曾示意中国“以地营生长”模式已经衰减,“十四五”时期土地作为经济增进发念头的功效将逐步衰退。“以地营生长”模式为何泛起问题?

刘守英:在已往的十多年时间里,土地问题一直是一个热门问题,很主要的一个缘故原由就是土地问题与我们整个都会化的方式是连系在一起的。

一方面快速的都会化需要占用大量的土地。

另一方面都会化资源的泉源主要依赖土地出让和土地融资。然则现在面向“十四五”,当我们在讨论土地问题的时刻,其大的靠山已经发生了伟大的转变。

首先,最主要的一个转变是,“十四五”时期,中国整个都会化的速率会降下来,不能能再继续靠快速的都会化来拉动经济增进。

其次,都会化的生长方式已经发生转变,都会化正从原来数目的扩张转向都会质量的提升。已往很长一段时间,都会化主要靠土地的资源化来推动,但在上一轮都会的扩张里我们已经把整个都会的系统基本确立起来,已往靠土地资源化支持整个都会化的生长方式将发生转变,现在的都会化已经最先转向以土地内部的结构调整和土地更有用行使来提升都会的品质水准。

第三, 我们现在解决的重点已经不是都会化的速率问题,而是都会权力问题,例如,越来越多的人进入都会,这些人的都会权力若何保障?

《财经》:那么,面临这些趋势的转变,土地的功效将发生什么转变?当前的土地制度放置存在哪些不顺应?“十四五”时期,土地改造的基本偏向是什么?

刘守英:“十四五”时代,土地问题将有几大主要转向。第一,未来土地问题最大的一个改变是:土地问题的重心转移了,从原来的保增进为主转向利益公正为主。在上一轮生长阶段中,土地的功效主要是以保增进为主,解决的是生长问题,存在的矛盾主要是都会化的突飞猛进与土地需求间的矛盾,而在这一轮中,随着都会化历程的放慢,都会对土地的需求也在降低,土地问题将转向都会在质量提升和更新中的土地利益分配的矛盾,主要解决的将是权力问题。

此外,近年来,农村土地征收抵偿制度的缺陷和征地规模的扩大,导致农村住民与地方 *** 之间的矛盾加剧,少数区域还存在强拆等行为,围绕土地的纠纷也越来越多,形成了生长与农民利益之间的矛盾,由土地问题引发的社会不稳固也在增添,大规模的征地将不被允许。

第二, 上一轮生长阶段中,土田主要以保都会生长为主,在用地使用和分配上以都会为主,许多利益也以都会生长为主,墟落生长权力受限。在这样的导向下,导致城乡生长不平衡,墟落没有获得很好的生长时机,农民的利益得不到较好保障。“十四五”时代,不能能再继续按这个模式举行,下一步则是要推进城乡配合生长。

第三, “十四五”设计建议明确指出“优先生长农业农村,周全推进墟落振兴”,我们强调墟落振兴,强调城乡融合生长,最为主要的就是要给墟落行使土地的权力,在土地制度的放置和使用上思量到墟落的生长时机。以是,“十四五”时代深化农村土地制度改造是实现墟落振兴的要害所在。

第四, 现在我们的用地结构并不合理。在上一阶段中,由于土地政策主要以保生长为主,都会土田主要以生产建设用地为主,对生涯和生态方面照顾不够。现实上,在整个都会化历程中,住房的用地比重是一直在下降的,房地产主要是靠价钱的不停攀升来为地方 *** 实现土地收入的最大化,为都会建设提供资金保障,“十四五”时代,整个住房的功效一定要发生重大的调整,我们现在也已经在强调“屋子是用来住的,不是用来炒的”,未来,住房等生涯方面的用地规模一定是会扩大的。此外生态用地的比重也是严重不够的,都会品质差。“十四五”时代,土地在功效的设置上,将从保生产建设为主转向以生涯和生态为主,现实上就是生涯品质的提升以及实现都会的可连续生长。

将这些转变和存在的问题想清晰以后,才会清晰地知道我们现在的土地制度和政策是不顺应这些转变的,下一步才气有针对性地讨论土地改造到底若何改。

改造希望缓慢,土地市场化流转面临诸多逆境待解

《财经》:“十四五”时期,农村土地改造应掌握的重点是什么?

刘守英:农村土地改造有两个要害点要掌握。第一,农村土地坚持整体所有制是一个基本的制度,是农村基本谋划制度的“魂”,没有需要再去讨论,也没有讨论的余地。对此,一定要阻止把产权变化等任何农村土地的变化都看成是搞私有化。现在,一部门人把意识形态的器械搞得对照重,改造中只要有转变,都以为是要搞私有化,都以为是错的,这种思潮现实上已经对土地制度的改造造成了对照大的困扰。以是“十四五”时代,一定要把整个讨论土地问题的角度矫正,以问题为导向去讨论,否则土地改造将很难有希望。第二,农村土地改造要坚持产权明晰化和市场化的改造偏向。明晰产权是指在坚持整体所有制的条件下,一定要先将每一个农民对土地的权力讲清晰,这是土地举行市场化流转的基础,现在我们的产权并不明晰。

在此基础上,农村土地改造的两个主要偏向是:第一,土地制度改造的焦点在于若何珍爱好农民的利益,农村土地改造的基本偏向是强化农民对土地的权力。

为了加速土地规模化谋划,现在许多人用整体化时期的头脑,以强化整体所有权的名义来削弱农户的土地承包谋划权,把原来已经分到农民整体组织成员的承包谋划权力回到整体组织手上,这是异常危险的事,也是“十四五”时代稀奇要防的一件事。

第二, 农村土地改造要处置好整体和农民的权力关系。一定要异常明确的是,整体所有的权力不是少数人支配的权力,也不是整体组织对整体土地的权力,而是整体的成员配合对整体土地的权力。整体组织可以代整体的所有成员对整体土地举行使用、羁系或者设计,但只是署理的权力,并不能直接行使权力。若是我们在整个农地改造上把对土地的基本权力退回到整体组织,这就是在走转头路,搞逆流。

《财经》:“十四五”设计纲要指出,未来五年,产权制度改造和要素市场化设置改造要取得重大希望。诸多专家示意,在要素市场化改造的诸多要害领域中,土地要素的市场化改造被以为是最为主要的,也是最为难题的,为什么?当前,“三权分置”下的土地市场化流转面临哪些逆境?

刘守英:随着都会化的推进,越来越多的人脱离农村在都会落户,但作为农村整体组织的成员,可以耐久占有土地的谋划权,且土地不能生意。这就导致大量的土地闲置,土地资源虚耗。此外,我们农业现代化的焦点问题就是需要将土地谋划规模扩大,然则现在小农户谋划土地规模过小,细碎化水平高,成为故障中国农业现代化的突出问题。

破解这个问题的要害就是土地举行市场化流转,让部门已经持有小块土地的农户将谋划权流转给其他谋划者。但条件是:农民土地举行流转,他的权力要获得基本的保障。第二,承接土地的农民的使用权要获得保障。只有这两方的权力都获得保障,土地的市场化流转才气实现。

问题是,作为整体组织的成员,若是耐久垄断土地谋划权的话,土地就无法市场化流转了。以是,我们提出了土地的“三权分置”改造,将成员原来的承包谋划权分成承包权和谋划权,承包权相当于身份权,承载着承包农户的身份属性及保障性权能,而谋划权酿成市场化的权力,成员可以将他的谋划权流转给其他农户。十八大以来,农地“三权分置”逐渐明晰化为农村深化改造的焦点内容之一。

然而,在详细实行“三权分置”历程中,存在着许多问题,有些问题甚至是牵一发而动全身的问题,这也是土地改造希望缓慢的主要缘故原由。现在,“三权分置”下的配套措施和政策亟待完善。

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我们接下来最需要破解的问题是:农地“三权分置”权力系统的构建。在我看来,整体所有权、承包权和谋划权各自的权力界定与内在明确以及三者之间的关系,是实行农地“三权分置”制度的要害。但现在这些界定并不十明白确,存在诸多疑问。

在权力关系上,当承包权和谋划权进一步分置以后,两权星散下的承包谋划权与“三权分置”后的承包权、谋划权之间到底是一种什么样的关系?谋划权到底是从哪一种权力中星散出来的,它与母权力的权力关系若何?以成员权为基础的承包权与作为农业耕作者的谋划权两种权力到底若何才气获得更有用的珍爱?各自的权能若何放置与设定?承包权与谋划权的星散程序与规则若何议定等等,都缺乏明晰的政策放置与执律例范。

第一,我以为“三权分置”现在的焦点问题是对承包权的权力有加倍明确的执法界定,即明确承包权和谋划权星散之后,承包权到底是什么权力。我的建议是:将承包权做成类似历史上的田底权,谋划权设置为田面权,类似于在明、清时期中河山地制度的放置。举一个历史上的例子来明白,好比我是一个银行家,在农村拥有一片地,但我并不种,也不来这里,我将田底权拿在手上,将田面权即谋划权转交给其他佃农,这个佃农拥有完整的、自力的田面权,对土地可以使用、收益、转让,也可以继续。这样一来,就相当于在整体所有制下,每个整体成员酿成了一个拥有田面权的“不在田主”了。

第二,除了对承包权有更明确的身份简直定,“三权分置”还需要对农民的承包权更增强化。只有承包权举行了强化,农民才敢将土地流转出去,放心的脱离墟落。我们考察到,在推进农地“三权分置”的实践中,从各方面的反映来看,地方推进谋划权流转、扩大规模谋划、培育谋划主体的热情很高,在扩大整体组织权力和搞活谋划权上劲头很足,对于承包农户的土地权力却重视不足,甚至存在削弱和侵略。我以为,准确看待和处置好承包农户的土地权力,是实行农地“三权分置”的条件和要害,若是处置欠好,不仅会使已经明确的改造主线跑偏,还会造成农民和墟落的不稳。

第三,对谋划权举行清晰界定。我以为谋划权的权力酿成跟田面权一致的权力内在,可以使用、抵押、转让,投资也可以获得回报。只有谋划权获得保障,谋划权的性子有清晰的界定,新的谋划者才敢进来,才敢于举行投资等行为。此外,现在谋划权若何订价也是一个很大的问题。

总之,农村土地改造最基本的就是让土地权力酿成可支解的权力,让农民放心地在基本的土地权力获得保障的情形下,做强做大谋划权力。

宅基地制度不改,墟落转变无解

《财经》:在农村的几项土地放置中,宅基地制度被以为是现在最滞后的一项制度放置。为何宅基地改造进度相对慢?

刘守英:宅基地占了农村土地很大一部门,但在土地制度改造中,农村的宅基地制度是最为怪异、最为敏感,也是最难以决断的一项。然则,由于历史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承载的政治和社会功效,使得宅基地制度的改造,成为顶层设计、执法修改、政策制订与学术讨论的最为郑重的领域。

事实上,宅基地制度改造很早就被提出来了,但一直没有太大的突破。缘故原由是什么?政治上的思量是很大的一个因素,宅基地承载着稳固社会、稳固农民的特殊功效,被以为是农民安身立命之本,忧郁若是改造做的欠好,农民就没有立锥之地。稀奇是在疫情袭击之下,宅基地作为农民“最退却路”的功效更是一览无遗。

在现行的宅基地制度下,一方面,农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和衡宇所有权,只要是整体成员,当要立室立户时,都可以分得一块宅基地。另一方面,整个墟落的宅基地不能生意,农民没有收益权、出租权、抵押权和转让权。

在这种情形下,被整体制度强化了的农民对宅基地的占有看法,使农民一定不会容易放弃他们手中的宅基地,由于一旦放弃,其基本权力就失去了。既然无法通过生意获得宅基地财富权益,农户的理性选择固然是占着甚至多占,哪怕宅基地的使用价值降低了。云云就导致,一方面是越来越多的农民脱离墟落到都会定居,农村栖身人口连续削减,然则农村宅基地的面积却没有削减,反而在不停地扩张。

实在,都会化的基本趋势应该是:随着农民一代代向都会迁徙,墟落的村社应该是在不停削减,有些农民不愿意脱离的,逐步群集到一个地方,有些地方就酿成了生态绿地,农村的农地不停扩大。

但我们的情形却是:农民进城,由于在墟落无偿占有宅基地,大量修屋子,墟落在不停扩张,到一定水平就是占用耕地了,导致耕地数目削减,危及中国耕地红线。据悉,中国整个墟落的占地比都会大四倍。但墟落内部许多地方出现空心村的状态。这些是都会化的反常。当我们从天空去看中国的墟落,会发现一个异常畸形的征象,就是墟落在不停地扩张,都会在这边,州里在那里,差距伟大。

这些反常征象的泉源就在我们的宅基地制度,以是,破解这些问题,必须举行改造。宅基地改造的焦点目的现实上就是破农民跟墟落的关系问题,只要宅基地制度不破,墟落的转变就无解。

《财经》:“十四五”时期,宅基地制度改造若何破题?改造的要害是什么?

刘守英:宅基地制度的详细改造,首先照样要强调,坚持整体所有是一项基本制度,没有讨论的余地。在此基础上,我以为,第一,必须改造宅基地的无偿分配制度。已往只要是农民就有一块宅基地,这是宅基地制度放置的特殊性,现在不能能了,宅基地改造的偏向就是要改变宅基地制度的“特殊性”。只要在宅基地制度的特殊性上打转转,宅基地权力制度改造就很难有希望。只要把“特殊性”破了,宅基地就活起来了。

我们需要保证的是农民获得宅基地使用的权力,然则这一使用权力不能一直是无偿的,必须得有偿使用。宅基地的无偿分配导致墟完工员大量超占墟落用地甚至耕地,墟落无序扩张。我以为,可以思量接纳时点划断设施,对原占用宅基地的农户沿用无偿使用设施,时点以后享有成员资格的整体成员,则为有偿获得整体所有宅基地使用权,新成员或立新户者取得宅基地,以有偿方式取得。

第二,铺开搞活宅基地使用权,实现宅基地可生意。对于农民自愿退出的合规宅基地,要通过相关的制度放置和政策措施,买通宅基地退出与整体谋划性建设用地入市的毗邻渠道。此外,宅基地的权力要对外开放,打破宅基地只能在整体内部流转的制度,对外村人和外来资源有序开放,没有外来人和外部资源进入就无法活村。我们有一个建议:宅基地资格权只向整体经济组织成员开放,但宅基地使用权和谋划权可以向整体经济组织原籍成员开放,这样就可将宅基地使用的方式扩大。只有打破墟落的封锁性,让资金、人才等新的生产要素进来,而且把所有的生产要素都活跃起来,整个墟落才气活跃起来。

第三,宅基地权力与整体建设用地权力的同权。现在的土地权力中,只管宅 基地也属于整体建设用地,然则在权力内在上,宅基地只能建设用于农民栖身的衡宇,没有出租、转让和抵押权,随着整体建设改造到位以后,两者的权力差异会更大。因此,在执行整体建设用地与国有土地同地同权的同时,也要执行农村宅基地与整体建设用地的同地同权。

此外,我还想强调的是,要规范宅基地治理,对整个墟落的规模加以控制,不能让其无限扩张,但这并不意味着违反农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”。现在有些地方掉臂农民意愿,用行政性的设施来一次性、大规模地快速解决墟落的栖身问题,用行政手段强制性举行拆村并村,将世世代代生涯在农村的村民合并到一个几万人的社区。这样的做法直接损坏了农民栖身的权力,也将农民原来与墟落在一起的基本的权力剥夺掉了。此外,墟落自己就有它的制度文化,接纳这种做法把这些器械全给断根了,那可不就“鸡犬不宁”了嘛。

给墟落产业用地的权力,让墟落“活”起来

《财经》:前不久召开的中央农村事情 *** 提出,“三农”事情重心将从脱贫攻坚转移到墟落振兴。2月21日,21世纪以来第18个指导“三农”事情的中央一号文件宣布,聚焦墟落振兴和农业农村现代化。往后,我国首设国家墟落振兴局周全推进墟落振兴,足见墟落振兴的主要性。您在前面提到,城乡二元土地制度是阻碍墟落生长的最主要的制度放置,实现墟落振兴的要害是要给墟落用地的权力。“十四五”时期,土地的行使和分配上若何思量墟落生长的利益?

刘守英:实行墟落振兴战略,要害在于深化农村改造、加大制度供应,消除晦气于墟落生长的制度制约。我前面讲到,在上一轮的生长阶段中,在土地分配和行使上以保都会生长为主,墟落的生长权力受限。以是在下一轮中,促进墟落的生长一定要给墟落用地的权力。

我适才讲到,农业现代化是墟落振兴的基础,推动墟落振兴的第一方面就是,完善农地权力系统,促进农业转型。前面我已经详细讲了农村土地改造通过产权明晰化和市场化改造等,让部门农民放心脱离土地谋划,将土地谋划权流转给新的谋划者,促进土地规模扩大,推动农业现代化生长。第二就是通过推进宅基地制度改造,促进墟落转型,若是宅基地不能生意,墟落就“活”不起来。

然则,农村只有农业并不能实现墟落振兴,以是,第三个方面,就是要给墟落产业用地的权力,以“活业”动员活村。现在,我们的墟落产业十分单一。但在历史上,中国墟落的经济流动实在是异常厚实的,农民可以搞农业、工业甚至是服务业。正是由于传统农村经济流动的庞大性,中国农业文明和墟落社会才得以不停延续。但现在,高速都会化之后,农村的经济流动基本上只围绕着单一的粮食生产来睁开。这就导致墟落加倍缺乏活力,农民在墟落更难找到出路,只好进城。导致这种征象的主要缘故原由就是在土地行使和分配上没有思量墟落生长的利益。因此,未来要给墟落产业生长用地的权力,改造土地设置制度,实现墟落同等生长权。实现整体建设用地和国有建设用地权力同等,才有墟落产业和生长空间的中兴。

第四,实现墟落振兴城乡一定要形成互动。现在墟落与都会是在近乎完全阻隔的状态,各搞各的,这也是造成墟落衰败的主要缘故原由。但双方发生互动后,墟落的产业就会应对这种互动发生的需求,发生数目和形态的转变,墟落时机和活力最先增添。

以是,接下来“十四五”时代,就要将阻隔都会与墟落的墙拆掉。改造生产要素设置制度,让要素自由流动,促进城乡互动。城乡要素设置不畅和城乡生长不同等的最大障碍是城乡二元土地制度,以是第一就是要改造土地要素设置方式,实现墟落同等生长权。

增值收益引发分配矛盾,都会土改聚焦“钱怎么分”

《财经》:随着都会化速率的下降,都会化方式的改变,都会土地改造将聚焦哪些问题?应若何推进?

刘守英:现在的都会化已经最先转向以土地内部的结构调整和土地更有用行使来提升都会的品质水准。前面我已经提到,“十四五”时代,土地在生发生涯和生态的功效设置上,将从已往的保生产建设为主,转向以生涯和生态为主。都会化的另一个趋势则是都会扩张转酿成都会更新,好比将原来土地使用对照低级的方式酿成高级的方式,粗放的方式酿成集约的方式。

然则,空间设计以后差异功效区发生的土地增值收益的差异一定异常大,好比被设计为生态区的土地增值收益一定就比被设计为生涯区的土地增值收益低许多。云云,在土地的空间设计上会发生伟大的利益矛盾。

在增值收益分配历程中, *** 、企业、市民等利益相关主体均有较大收益期望。但对于若何举行收益分配,收益分配的比例等要害性问题,仍然没有形成一套杀青共识、可供推广的分配尺度。

以是,“十四五”时代,在都会空间设计下,要完善增值收益分配制度,对增值收益分配机制的公正性和科学性举行保障。不能由于空间设计导致部门人的利益受到较大损失,也不能因此导致少部门人暴富。

另外,“十四五”时代另有一件稀奇主要的事就是工业园区的刷新转型。现在,大量工业园区占用了大量的土地,然则许多地方存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等征象,园区土地低效行使、虚耗征象较严重。

我以为“十四五”时代园区的刷新转型最主要的就是园区要与都会融合,与都会的功效和产业相融合,而不是自力于都会去生长。现在,有许多工业园区与都会相隔很远,自己单独搞一套,虽然投资了巨额的基础设施,然则在联动生长方面仍然存在很大难题。

第二,园区的工业用地占比过大,也要举行用地结构调整,一部门土地需调整成都会的住宅、绿化等生涯或生态用地。以是,园区转型也面临要处置好原来工业用地的使用者在园区转型中的利益分配问题。

第三, 改变园区低价供地招商引资方式。已往,许多园区都是低价供地,许多企业行使园区土地向银行抵押融资,但大量的园区是亏损的,部门园区的土地处于完全闲置状态,未来这一征象也要改变。

责编 | 阮璐阳

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